中国的破产法也引进了破产重整制度。但是，中国破产重整在实践中出现一些问题。当前，在去产能、淘汰僵尸企业、调经济结构的形势下，一些地区或一些案例却用破产重整把僵尸企业保护下来，对经济结构逆向调节。

　　如，一家经营钢铁贸易的大企业，盲www.cqgxbcj.com 重庆钢板
目扩张、钢铁市场过剩，陷入困境，出现近150亿元的债务违约。母公司将它送进法院进行重整，名为“重整”，实际是以减债、推迟还债消除债务危机，延长其生命。担任管理人的律师拟定的“重整计划”，减债60%，推迟八年还债40%。重整计划中既没有资产重组，也没有经营计划，推迟八年偿还的40%债务，如何能够清偿也没有交代。“重整计划”遭到包括担保债权人在内的多数债权人的反对，两次讨论表决都通不过。重整计划通不过，本该清算，法院却以“强制批准”的法律规定“批准”了重整计划。就这样，一个僵尸企业借助破产重整被保护了下来。

　　那么，中国破产重整制度的问题出在哪里?

　　破产重整制度是一种先进的困境企业拯救制度。这种制度发端于美国的市场经济实践。19世纪末美国铁路行业出现危机，以华尔街投资银行为主的中介机构协调市场主体创建了破产重整制度，并得到当时法院的认可。这种制度经过100多年的演化和完善，被证明是处置企业危机的有效制度。尤其是2008年金融危机期间，包括北美和欧盟在内的很多市场经济体都充分利用这一制度处置陷入危机的企业和行业，取得很好的效果。通用重整就是一个典型的例子。

　　为何中国的司法实践中破产制度却走样，甚至对经济结构起到逆向调节作用?原因是中国的破产法虽然引进了美国破产法第11章，但同时又在重整制度里糅进大陆法系的管理人制度，再加上中国的行政力量特别强，管理人制度行政化，破产重整制度因而被扭曲。

　　美国破产法第11章规定的破产重整制度被称为“债务人自行管理”(Debtor-In-Possession，下称DIP)制度。根据DIP制度，法院对进入破产重整程序的债务人原则上不指定管理人，而由债务人自行管理，由债务人、债权人、重组方等各个利益方聘请财务顾问、法律顾问，互相进行谈判、协商、博弈，最后达成各方利益平衡的重整计划。

　　这种制度的核心理念是由熟悉债务企业和市场信息的市场主体，和具备专业知识的中介机构掌控重整程序，由市场主体通过谈判www.cqgxbcj.com 重庆钢板
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、协商达到各方利益平衡，制定出各方认同的重整计划。

　　而指定外部人为管理人掌控重整程序，被指定为管理人的外部人不是市场主体，缺乏市场信息，也缺乏协调各市场主体的专业知识，因而往往导致重整失败。

　　此外，重整制度为了防止债务人利用其对企业的控制权损害债权人和股东的利益，还规定了配套的监督制衡机制，如果债权人www.cqgxbcj.com 重庆钢板
认为债务人的管理层或者控股股东在破产重整之前实施了损害公司利益的行为或者交易，可以申请法院指定一个管理人审查债务人破产重整之前的交易或者行为，并监督债务人在重整中可能有的欺诈行为，但管理人只是起到监督作用，并不掌控重整程序。所以，按照DIP制度实施的重整，是市场主体在专业人员的协助下实施的市场化企业拯救模式。这种模式被一些市场经济国家所采用，证明是有效的。通用汽车的重整过程是这一模式的典型样本。

　　管理人制度行政化www.cqgxbcj.com 重庆钢板

　　中国破产法源于大陆法系，而大陆法系的破产法偏重清算，规定对进入破产清算的债务人都必须由法院指定管理人，中国破产法的管理人制度就是这样来的。但是，中国新破产法也吸收引进了美国破产法第11章，即www.cqgxbcj.com 重庆钢板
DIP制度。DIP即破产法第73条与第80条第1款。根据这两条的规定，经法院批准，债务人可以在管理人监督下由债务人自行管理财产和营业事务、并负责制定重整计划，即法院指定的管理人只起监督作用，不主导重整。但是，最高法院2007年制定的《关于对进入破产程序的债务人指定管理人的规定》(下称《规定》)仍然沿用大陆法系的思想，要求对进入破产程序的债务人指定律师与会计师为www.cqgxbcj.com 重庆钢板
管理人，并且要指定当地的律师与会计师为管理人，并由管理人主导破产程序。如果《规定》只适用破产清算，这是可以的。如果《规定》也适用于重整，显然与破产法第73条和第80条第1款相违背。实践也证明《规定》不适合重整，但《规定》颁布后，破产清算和重整的司法实践都统一适用《规定》。

　　根据几年来的破产重整司法实践，按照《规定》进行的破产重整一般会出现以下后果：

　　(1)因为进入重整程序之后法院强管理权，申请重整就意味着债务人(或其控股股东)失去对自己企业的控制权业债务人宁愿眼看着企业深陷www.cqgxbcj.com 重庆钢板
困境，也不愿意申请重整，从而错失起死回生的机会。

　　(2)有的上市公司在陷入困境时，如浙江某大型上市公司，债务人的实际控制人依据证监会对重大资产重组的有关规定，聘请专业的市场中介实施救助，经过债权人、债务人的谈判、协商，达成基本府主导重整，把之前参与救助的专业机构排除在外。律师事务所与政府官员不了解交易所的规则，而他们的主要出发点是保护工人www.cqgxbcj.com 重庆钢板
就业，因此，为吸引重组方，不惜牺牲债权人和投资人的利益，最后导致重整失败而清算，债权人的清偿率只有1.3%，而境内外的投资者均一无所有。

　　(3)有些地方法院指定清算组为管理人，而清算组的组成是由当地政府官员与律师组成，实质掌控重整的是当地政府，这类案例往往通过大幅度削减债务人的债权来拯救企业，从而引起债权人对破产重整的抵制。总之，地方政府干预并控制重整，使得市场化的破产重整制度演化成地方官员操控的行政化重整。www.cqgxbcj.com 重庆钢板

　　(4)破产法规定的强裁制度进一步强化了法院对重整的控制权，从而进一步强化了以上三个负面结果。所谓“强裁”，是指法院可以不顾当事人表决反对重整计划而强制裁定批准重整计权人或者中小股东对重整计划不满意，重整程序的控制者就可以申请法院强裁。这也是我们看到在重整中，债权人被大幅度减债的重整计划屡屡过关的一个重要原因。

，时任最高法院主管破产www.cqgxbcj.com 重庆钢板
重整的副院长在破产法论坛发言时认为：“最高法院对新破产法的三个司法解释包括指定管理人的规定不足以完全适应审判实践的需求，进入破产程序的绝大多数定管理人时，应当注意吸收相关部门和专业人士，根据实际情况选择指定的形式和方式，以便产生合格的管理人。”

　　同时，新破产法实施早期，进入重整程www.cqgxbcj.com 重庆钢板
序的多数是上市公司，他们根据最高法院有关指示并结合证监会关于上市公司重大资产重组聘请有资质的财务顾问和法律顾问的要求，由债务人定清算组为管理人，使重整取得了成效。

　　但是，最高法院并没有制定破产重整的司法解释，致使在司法实践中，一些地区的法院仍　　需尽快完善破产重整制度

　　由于重整管理人的行政化，再加上“强裁”制度的滥用，使得中国当前的破产重整制度不能像美国等市场经济尸企业和落后产能并促进经济结构调整的作用，却起了破产重整制度的基本逻辑，摒弃错误的重整管理人制度。在破产法修改之前，作为过渡，必须由最高法院以应急通知的形式矫正破产重整制度实施中出现的问题。具体如下：

　　(1)对申请重整的债务人，应提出债务人企www.cqgxbcj.com 重庆钢板
业具有的重整价值，重整后可以转亏为盈的初步经营方和问协助债务人制定重整计划。同时，按照管理人、财务顾问和法律顾问对重整所作的具体贡献合理分配并支付报酬。

　　(3)允许债权人委员会、尤其是大www.cqgxbcj.com 重庆钢板
型复杂的企业债权人委员会聘请财务顾问和法律顾问与债务人聘请的专业人士共同协商、谈判、拟定各方可接受的重整计划。

　　(4)禁止滥用强裁，如果债务人提交的重整www.cqgxbcj.com 重庆钢板
计划未获多数债权人的同意，法院不能滥用强裁通过，而应聘请有经验的、有资质的专业机构进行评审，如果专家认为重整计划不公平，应该重新调整重整计划，不能滥用强裁批准。

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